Les conflits liés à l’eau sont-ils une fatalité ? Selon les experts, les tensions découlant de l’approvisionnement en or bleu vont s’accroître ces prochaines années. Dans cet article, Brendan Ecuyer propose de découvrir l’exemple de gestion communautaire de l’eau en Colombie. Un modèle peu médiatisé, mais susceptible d’apporter des solutions, a constaté l’auteur sur place.

Alors que la Colombie est l’un des pays avec la disponibilité d’eau douce de surface la plus importante au monde – elle compte « un débit superficiel trois fois supérieur à la moyenne sud-américaine et six fois supérieur à la moyenne mondiale »¹ – les conflits liés à l’eau sont légion sur son territoire.

La répartition géographique inégale peut en partie expliquer ces conflits. En effet, la disponibilité d’eau est relativement rare dans la région des Andes où une grande proportion de la population est concentrée et la région Magdalena/Cauca affiche 13,2% de la disponibilité pour 63% de la population totale². Néanmoins, la principale cause est à chercher dans la gestion institutionnelle défaillante et la mauvaise répartition du précieux liquide, découlant notamment des problèmes politiques et sociaux internes (corruption, violence, etc.). Par ailleurs, les ressources en eau de surface sont menacées par la forte demande du secteur minier, de l’agro-industrie et des centres urbains.

Dans ce pays de plus de 48 millions d’habitants, se situant parmi les plus inégalitaires au monde, les questions de gestion de l’eau sont, au même titre que celles liées à la répartition des terres, un enjeu socioéconomique majeur dans le processus de résolution des conflits au sens large.

« Troisième option économique »

Historiquement, le gouvernement colombien a privilégié les modèles de gestion public, privé ou en partenariat public-privé (PPP), négligeant ainsi le modèle de gestion communautaire, qui se caractérise par la gestion bénévole et participative d’aqueducs. Dénommée par certains spécialistes comme la « troisième option économique »³, la gestion communautaire a en effet montré qu’elle n’avait rien à envier aux modèles de gestion dominants, aussi bien en termes qualitatifs que quantitatifs. Elle s’est notamment imposée dans les zones rurales et a démontré sa capacité d’approvisionnement des populations les plus démunies situées dans les zones les plus reculées, ainsi qu’à la périphérie des villes, là où les autres prestataires de service ont échoué.

Pour autant, il ne s’agit pas ici de discuter de la pertinence d’adopter tel ou tel modèle de gestion, mais simplement de donner à connaître la gestion communautaire de l’eau, telle qu’elle s’exprime sur le sol colombien et de comprendre les facteurs qui mettent en péril sa durabilité. Dans le contexte actuel, marqué par l’incertitude liée aux derniers résultats des élections présidentielles et la recrudescence des violences tous azimuts – en attestent les derniers affrontements entre l’ELN et l’EPL dans la région du Catatumbo, les tensions à la frontière avec l’Équateur, ou encore les violences urbaines dans les principales villes du pays – il est plus que jamais nécessaire de relayer les initiatives impulsées par la société civile, susceptibles d’apporter des solutions durables pour une société pacifique et plus équitable.

Dessableur, Municipio de Caldas, Departamento de Antioquia, 2014 [B.Ecuyer].

Un peu d’histoire

Ce modèle de gestion ancestral, basé sur les principes de l’autogestion et du « bien commun »⁸, s’est largement développé dans les zones rurales des pays en voie de développement dans les années 1990. Afin de pallier, d’une part, les difficultés rencontrées par les gouvernements pour fournir l’accès à l’eau au sein des communautés rurales et périurbaines, et d’autre part, le manque d’investissements privés dû à la faible attractivité des rendements financiers dans ces zones.

En Colombie, alors même que la gestion communautaire représente 40% de l’approvisionnement en eau dans les zones rurales⁹, elle a historiquement été marginalisée par le gouvernement et n’a jamais vraiment été considérée comme une option sérieuse pour la prestation du service d’eau potable.

L’histoire des services publics prestataires d’eau potable colombiens se décline en trois grandes phases. Jusqu’à la fin du XIX^ème siècle, l’approvisionnement en eau est assuré par des particuliers au niveau local. Puis, à partir de 1910, l’État garantit de manière progressive les services d’approvisionnement, en commençant par les municipalités et jusqu’à l’étatisation complète dans les années 1990. Enfin, à la fin du XX^ème siècle, la réforme des services publics, ayant pour objectif de dépasser les difficultés du gouvernement à fournir l’accès à l’eau potable, marque un tournant vers la privatisation du secteur¹⁰.

Plus de cent ans de basculement permanent entre le secteur public et le secteur privé ont laissé peu de place à la « troisième option ». Toutefois, il est important de souligner que cette tendance a connu certaines exceptions. Le gouvernement a tout de même promu ponctuellement l’autogestion communautaire, notamment à travers le lancement, en 1962, d’un programme national d’assainissement de base en zone rurale orienté vers la gestion communautaire et, par la suite, en construisant des aqueducs destinés aux communautés rurales au début des années 1970¹¹.

Canalisations d’alimentation en eau potable, Municipio de Caldas, Departamento de Antioquia , 2014 [B.Ecuyer].

Une législation non adaptée

La loi 142 de 1994¹², issue de la réforme (voir ci-dessus), qui met l’accent sur les innovations technologiques et l’efficience en privilégiant les moyens et grands distributeurs d’eau, offre la possibilité aux particuliers (entreprises privées ou associations communautaires) de gérer et administrer les systèmes d’aqueducs et, dans de nombreux cas, d’en devenir propriétaires.

Cette loi, qui reconnaît de fait les associations de gestion communautaire de l’eau, s’avère insidieuse à bien des égards. En effet, étant donné qu’il n’existe pas de réglementation spécifique au niveau national pour de telles organisations, ces dernières sont tenues de remplir les mêmes normes qui régulent les grandes entreprises du marché. Ainsi, elles se voient dans l’obligation de rivaliser avec les institutions publiques et privées en termes de dépenses, de taxation ou encore de standards de qualité de l’eau. En outre, elles doivent se munir de licences environnementales et rendre compte de leur gestion administrative et financière auprès de la comptabilité publique. Ces exigences sont autant d’obstacles à franchir pour ces structures modestes qui peinent à se financer et à suivre le règlement énoncé par la commission de régulation de l’eau potable et de l’assainissement de base (CRA).

Partant de ce constat, la législation et les plans nationaux de développement successifs mis en œuvre par le gouvernement colombien représentent, en réalité, des contraintes considérables et peuvent être vus comme un moyen de freiner le développement des systèmes communautaires. Ils peuvent, par exemple, être utilisés comme moyen de pression afin de forcer les aqueducs de taille modeste à devenir des entreprises prestataires de services ou à disparaître.

Notons qu’une grande partie des nouvelles compagnies de distribution d’eau sont issues de la mutation des associations communautaires, lesquelles sont, selon leurs détracteurs, incapables de remplir les exigences techniques et de modernisation des structures. D’autres disparaissent ou sont tout simplement « privatisées » par les entreprises publiques ou privées, faute de moyens financiers pour subsister. De sorte que seulement 17 % des associations sont enregistrées auprès du gouvernement, l’iniquité de traitement les dissuadant de se normaliser¹³.

Les faiblesses du système communautaire

Une étude menée sur plusieurs aqueducs communautaires, dans le département du Valle del Cauca, qui se penche notamment sur l’aspect financier et les mécanismes de financement post-construction, souligne d’une part les difficultés financières qu’ils rencontrent et, d’autre part, le manque de soutien technique externe¹⁴.

Cette étude montre que les capacités et les ressources varient grandement en fonction des associations. Les systèmes les plus développés comptent sur du personnel salarié, un système de taxe, d’investissements et de revenus. En revanche, ceux de tailles plus modestes n’ont pas l’organisation et les ressources nécessaires pour entreprendre ne serait-ce que les tâches les plus basiques. La plupart des associations ont recours à des contributions financières supplémentaires et, parfois, à la participation des usagers en cas de dommages nécessitant des réparations par exemple. Dans tous les cas, le manque de ressources financières, pour le fonctionnement et l’entretien des aqueducs, ainsi que le manque d’expertise technique ont été identifiés comme les principaux risques d’échec pour ces systèmes de gestion communautaire.

Selon certains chercheurs, le soutien externe post-construction devrait faire partie intégrale de la gestion communautaire, étant donné que les coûts d’une expertise technique ou financière sont trop élevés pour être supportés par les simples taxes liées à l’eau. De plus, le nombre limité d’usagers ne permet pas d’atteindre des économies d’échelle pour générer des revenus rendant possible l’accès à de telles expertises¹⁵.

Un exemple d’économie sociale et solidaire

Malgré le manque de reconnaissance constitutionnelle et la fragilité financière auxquels les associations de gestion communautaire sont confrontées, leur nombre continue de croître dans les zones rurales. On compte plus de 11’500 aqueducs communautaires qui fournissent de l’eau à environ 11 millions de personnes¹⁶.

Toutefois, leur légitimité va bien au-delà de leur forte présence sur le territoire : la qualité de leurs services et les répercussions sociales qu’elles engendrent sont également louées. Leur mode de fonctionnement particulier, répondant à des logiques de solidarité et de participation démocratique, contribue de façon considérable au renforcement du tissu social au sein des communautés.

En effet, dans leur constitution, elles ne font pas référence au « capital » mais au « patrimoine » et sont composées d’associés qui ont des droits et des devoirs et non de simples clients. Les décisions sont prises selon un système de quorum et de scrutin majoritaire ou repose sur des délibérations de la communauté, s’alignant ainsi sur les principes de l’économie sociale et solidaire qui visent notamment « un fonctionnement collectif basé sur l’égalité de vote entre les membres (selon le principe : une personne = une voix) »¹⁷.

Par ailleurs, les systèmes d’adduction et de traitement de l’eau mis en place utilisent des technologies alternatives respectueuses de l’environnement, la protection des sources d’eau apparaissant aujourd’hui comme une priorité pour ce modèle de gestion.

Enfin, l’offre est axée sur les besoins des communautés et des tarifs relativement bas sont appliqués. Il faut savoir que pour les populations défavorisées des zones rurales et périurbaines, la gestion communautaire représente souvent l’unique possibilité d’avoir accès à l’eau.

Station d’épuration, Municpio de Támesis, Departamento de Antioquia, 2014 [B.Ecuyer].

La résistance s’organise

Les « communautés de l’eau » ont su rompre avec leur confinement au fil des années et se sont organisées en réseau – un réseau articulé qui s’étend aujourd’hui sur tout le territoire colombien. Chaque région compte une organisation faîtière regroupant de nombreux aqueducs communautaires. Ces organisations régionales sont ensuite représentées au niveau national par la Red Nacional de Acueductos Comunitarios.

Parallèlement, des ONG locales gravitent autour de ces organisations effectuant un travail de plaidoyer et de représentation auprès du gouvernement colombien, des organisations internationales et d’autres entités étrangères. Il en découle parfois des synergies au niveau transnational.

Echange de 2014 entre des organisations boliviennes, uruguayennes et colombiennes (URCOLBO), facilité par l’ONG locale Penca de Sábila.

Constituée en véritable mouvement de défense du droit à la gestion communautaire de l’eau, cette coalition nationale dispose, de surcroît, de bonnes capacités de mobilisation. La preuve en est l’initiative législative populaire pour le droit à l’autogestion communautaire, lancée fin 2017 par la Red Nacional de Acueductos Comunitarios, qui vise à la révision des lois antérieures et une reconnaissance de leurs particularités. Cette initiative sollicite également l’appui du gouvernement pour le contrôle et l’amélioration de la qualité de l’eau, ainsi que pour la gestion des eaux usées.

Qu’elle atteigne ou non le Parlement colombien afin d’être votée, l’initiative représente en soi une avancée considérable dans la lutte pour la reconnaissance des modèles d’autogestion communautaire de l’eau et, par extension, un premier pas vers la considération de l’eau comme bien commun.

De la nécessité d’un changement des politiques publiques 

Même si le gouvernement colombien s’est attelé ces dernières années à développer une stratégie nationale pour l’accès à l’eau et à l’assainissement en zone rurale, et que Bogota a effectivement augmenté le budget dévolu à cette zone, les efforts restent pour l’heure insuffisants. Certains chiffres illustrent bien ce retard. En 2015, 80,7 % de la population en zone urbaine avait accès à l’eau potable pour seulement 39,7 % en zone rurale¹⁹. Aussi, les investissements publics et privés de 2013 dans le secteur de l’eau en zone rurale, ne comptaient que pour 8,5% du total des investissements dans ce secteur²⁰.

Face à son incapacité et celle des investisseurs privés à résorber l’écart entre les zones rurales et urbaines, le gouvernement aurait tort de continuer à ignorer le modèle de gestion communautaire. Représentant l’une des plus riches expressions de gestion environnementale participative sur sol colombien, il s’agit d’une réelle alternative aux modèles dominants qui a également fait ses preuves en termes de prévention et résolution de conflits. Ce qui constitue sans nul doute un apport non négligeable dans un pays en proie à des conflits chroniques et multidimensionnels.

Le ministère de l’Environnement lui-même annonçait, il y une dizaine d’années déjà, que 65% des communes connaîtraient des pénuries en eau si la gestion actuelle de la source ne changeait pas²¹.

Certes, la gestion communautaire, empreinte d’idéologie, est loin de faire l’unanimité dans un pays qui a historiquement été gouverné par des partis conservateurs et libéraux. Ainsi, il ne s’agit bien évidemment pas de l’adopter comme modèle unique, mais de la considérer comme modèle à part entière et de l’inclure dans un plan national intégré.

Ce changement structurel passe nécessairement par une reconnaissance juridique spécifique, prenant en compte les particularités de ces entités, ainsi que par un soutien du gouvernement, aussi bien sur le plan technique que financier. Un soutien qui, pour l’heure et dans le meilleur des cas, est assuré par des ONG locales.

Références 

1. Carrascal, O. N. (2009). “Représentations sociales de l’eau dans un contexte de conflits d’usage : le cas de la Sierra Nevada de Santa Marta, Colombie”, Abstract, Zusammenfassung, Riassunto, Resumen. Les Cahiers Internationaux de Psychologie Sociale, Numéro 81(1), p.66

2. Dupuits, E. & Bernal, A. (2015). Scaling-up water community organizations : the role of inter-communities networks in multi-level water governance, Flux 2015/1 (n°99), 19-31.

3. Moncada Mesa, J., Pérez Muñoz, C., & Valencia Agudelo, G. D. (2013). Comunidades organizadas y el servicio público de agua potable en Colombia: una defensa de la tercera opción económica desde la teoría de recursos de uso común. Ecos de Economía, 17(37).

https://www.reuters.com/article/us-colombia-conflict-lockdown/colombians-flee-homes-amid-fresh-violence-forced-lockdown-by-rebels-idUSKBN1HP33N

https://elpais.com/internacional/2018/04/12/colombia/1523543042_055710.html

8. Au sens d’Elinor Ostrom

9. Departamento Nacional de Planeación (DNP). (2014). Documento Conpes 3810: Política para el suministro de agua potable y saneamiento básico en la zona rural, 46 p.

10. Moncada Mesa, Pérez Muñoz, & Valencia Agudelo, 2013

11. Hurtado & al., (2006). Servicios públicos domiciliarios : Seis aplicaciones en el caso del departamento de Antioquia, Universidad de Buenaventura, Medellín, Colombia.

12. Loi qui régule les services d’eau et d’assainissement

13. Chaves P., García M., (2009), “Knowledge management at the community level in Colombia”, in: UNESCO-IHE, UNDPDPC, Capacity Development for Improved water management, London: CRC Press, 97-114.

14. Domínguez Rivera, I., Oviedo-Ocaña, E. R., y Restrepo-Tarquino, I. (2016) Service provision in rural water supplies: analysis of four community-based systems in Colombia. Cuadernos de Desarrollo Rural, 13(77), 117-140.

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https://data.worldbank.org/indicator/SH.H2O.BASW.UR.ZS?locations=CO

20. Departamento Nacional de Planeación [dnp] (2014). Documento Conpes 3810: Política para el suministro de agua potable y saneamiento básico en la zona rural. Disponible sur :

http://www.minvivienda.gov.co/conpesagua/3810%20-%202014.pdf

21. Carrascal, 2009

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